在我國(guó)， 集中行使行政處罰權(quán)可能是全國(guó)各地城管建置的最初始動(dòng)因。而自由裁量權(quán)作為行政處罰權(quán)的附隨物，也是城管執(zhí)法所具有的一個(gè)最顯著特點(diǎn)。正是這一顯著特點(diǎn)， 又使城管執(zhí)法權(quán)的約束程度成為最具廣泛性的關(guān)注焦點(diǎn)。隨著城管行政執(zhí)法建設(shè)的逐漸成熟，對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)制，在他律的基礎(chǔ)上，開(kāi)始自律，并由點(diǎn)到面，成為一種普遍的社會(huì)存在，這不僅是為了迎合廣大人民群眾的心理與期望， 也是行政法治的基本要求。
自由裁量權(quán)的自我規(guī)制有廣義和狹義之分， 前者包括政府系統(tǒng)的自我規(guī)制， 后者既指某一行政管理系統(tǒng)的自我規(guī)制，如城管系統(tǒng)的自我規(guī)制，也指具體執(zhí)法者的自我規(guī)制。以北京為例，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)［2004］10號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2005］37號(hào)），北京市政府頒發(fā)了《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》（京政發(fā)［2007］17號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《北京市規(guī)范裁量權(quán)若干規(guī)定》）， 作為在全市范圍內(nèi)實(shí)行的六項(xiàng)配套制度之一，其要求權(quán)力自我規(guī)制的意圖十分明顯。其中第3條明確規(guī)定：“本市市級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合工作實(shí)際， 按照本規(guī)定制定本系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)的統(tǒng)一規(guī)范，明確行使各類(lèi)行政處罰自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)?！备鶕?jù)北京市政府的這一部署， 為規(guī)范城管執(zhí)法自由裁量權(quán)，2009年8月，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京城管執(zhí)法局”）依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）和《北京市規(guī)范裁量權(quán)若干規(guī)定》，在充分征求一線執(zhí)法人員意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定并印發(fā)了《北京市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政罰款裁量權(quán)辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《北京裁量辦法》）和《北京市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)（常見(jiàn)違法行為） 實(shí)施行政處罰裁量權(quán)一覽表》（試行）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《北京裁量權(quán)一覽表》），對(duì)城管執(zhí)法中執(zhí)行頻次高、自由裁量幅度大、群眾投訴舉報(bào)數(shù)量多的23項(xiàng)常用案由進(jìn)行自由裁量權(quán)自我規(guī)制的試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上， 經(jīng)過(guò)充分論證和評(píng)估，2010年11月11日，北京城管執(zhí)法局向全市城管執(zhí)法系統(tǒng)印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城管執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)規(guī)范工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《北京城管通知》），與此同時(shí)修訂了《北京裁量辦法》和《北京裁量權(quán)一覽表》。此后，又根據(jù)新法律、法規(guī)的頒布實(shí)施陸續(xù)規(guī)范了新的執(zhí)法案由。截至目前，北京城管執(zhí)法系統(tǒng)自由裁量權(quán)的自我規(guī)制工作已經(jīng)全面覆蓋到城管執(zhí)法所涉及的360余項(xiàng)案由。上述國(guó)務(wù)院、北京市政府、北京城管執(zhí)法局制定的規(guī)范性文件對(duì)自由裁量權(quán)行使要求的規(guī)定都屬于自由裁量權(quán)的自我規(guī)制， 只是自我規(guī)制的范圍不同。自由裁量權(quán)的自我規(guī)制除了行政主體自律之外， 行政主體執(zhí)法人員的自律也是自我規(guī)制的重要組成部分。
城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的自我規(guī)制是我國(guó)行政法治建設(shè)的一個(gè)縮影，不僅關(guān)系著人民政府的形象和權(quán)威，關(guān)系著我國(guó)行政法治的現(xiàn)代化建設(shè)， 更關(guān)系著我們黨的執(zhí)政地位，關(guān)系著廣大人民群眾的切身利益，關(guān)系著人民群眾與政府之間關(guān)系的和諧構(gòu)建。如何做到既符合法治要求，又具有管理創(chuàng)新意義，且不失科學(xué)性，是值得我們付出精力進(jìn)行研究探索的新課題。
一、享有自由裁量權(quán)是城管執(zhí)法題中應(yīng)有之義
（一）自由裁量權(quán)是執(zhí)法權(quán)———關(guān)于行政自由裁量權(quán)的一般理解
隨著法治社會(huì)的建立和分權(quán)制度的確立， 行政自由裁量權(quán)進(jìn)入法律領(lǐng)域，一直受到公法學(xué)者的關(guān)注。從對(duì)自由裁量權(quán)的普遍理解特別是一些高端學(xué)者的著述中可以看出自由裁量權(quán)于行政管理之非常必要。如美國(guó)布萊克法律詞典對(duì)自由裁量權(quán)的解釋是：行政機(jī)關(guān)在特定的情況下依照職權(quán),以適當(dāng)和公正的方式作出行政決定的權(quán)力。王名揚(yáng)先生在研究美國(guó)行政法時(shí)，也認(rèn)為“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由， 可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇， 根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容， 也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)”王珉燦教授是我國(guó)較早闡釋自由裁量權(quán)定義的學(xué)者， 他認(rèn)為：“凡法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定， 行政機(jī)關(guān)在處理具體事件時(shí)，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模?是裁量的行政措施?！敝煨铝淌谠谘芯课覈?guó)行政法時(shí)，也認(rèn)為“我國(guó)的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體（能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán)，并對(duì)行為后果承擔(dān)法律責(zé)任的組織）在法定的權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序，作出作為與否和作出何種行為方面作合理選擇的權(quán)力”。德國(guó)學(xué)者哈特穆特.毛雷爾經(jīng)對(duì)行政自由裁量權(quán)研究后認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)處理同一事實(shí)要件時(shí)可以選擇不同的處理方式，構(gòu)成裁量。法律沒(méi)有為同一事實(shí)要件只設(shè)定一種法律后果（如法律羈束行政），而是授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行確定法律后果，例如設(shè)定兩個(gè)或兩個(gè)以上的選擇， 或者賦予其特定的處理幅度。”從上述這些對(duì)行政自由裁量權(quán)的闡釋我們可以看出， 自由裁量權(quán)于行政管理不僅必要而且并非僅局限于行政處罰領(lǐng)域執(zhí)法。自由裁量權(quán)之所以廣泛存在是行政管理發(fā)展的必然要求。
雖然從上述經(jīng)典闡釋中所提到的行政自由裁量權(quán)的歸屬主體是行政機(jī)關(guān)或者行政主體， 然而行政自由裁量權(quán)的行使主體，應(yīng)當(dāng)既包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，也包括行政執(zhí)法人員。因?yàn)樾姓?zhí)法主體是一個(gè)組織，其行為必須通過(guò)行政執(zhí)法人員來(lái)實(shí)施， 盡管行政執(zhí)法人員是以行政主體的名義作出具體行政執(zhí)法行為。這一點(diǎn)其實(shí)也早有定義，如美國(guó)頗具影響的行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨就曾經(jīng)明確指出：“當(dāng)我們說(shuō)行政裁量權(quán)時(shí)， 我們的真正含義是指行政官員或行政機(jī)關(guān)擁有從可能的作為和不作為中做選擇的自由權(quán)?！?/p>
（二）城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的基本定位
作為深化行政管理體制改革， 解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民問(wèn)題的重要舉措，城管行政綜合執(zhí)法是將城市管理各個(gè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使的制度。其職能的發(fā)揮，主要體現(xiàn)為對(duì)各類(lèi)違法違章行為的查處。為使這些城管職能得以有效發(fā)揮，行政立法賦予了其較多的自由裁量權(quán)。只要城管部門(mén)履行執(zhí)法職能，便離不開(kāi)自由裁量。由此可見(jiàn)，自由裁量權(quán)是城管執(zhí)法權(quán)應(yīng)有之義。城管執(zhí)法實(shí)踐證明，這一權(quán)力的存在和行使，既適應(yīng)了城市發(fā)展快速高效的特征，也適應(yīng)了城市管理行政法無(wú)法涉及的領(lǐng)域?qū)ψ杂刹昧康男枰?有效增強(qiáng)了城管執(zhí)法辦案的靈活性和公平、公正性。盡管由于這樣那樣的問(wèn)題， 社會(huì)上對(duì)于限制城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的呼聲越來(lái)越高，越來(lái)越普遍，但是筆者仍然認(rèn)為，自由裁量權(quán)于城管執(zhí)法不可或缺。城管執(zhí)法自由裁量權(quán)具有行政自由裁量權(quán)的從屬性， 規(guī)制城管執(zhí)法自由裁量權(quán)絕非對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的限縮甚至剝奪。另從立法依據(jù)來(lái)看， 城管執(zhí)法建置是法律授權(quán)國(guó)務(wù)院并經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)政府通過(guò)制定規(guī)章的結(jié)果。由此可以說(shuō)， 城管執(zhí)法主體行政處罰自由裁量權(quán)處于行政自由裁量權(quán)的從屬地位，是一種執(zhí)法權(quán)，即城管執(zhí)法主體在進(jìn)行城管執(zhí)法行為時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，對(duì)違法行為人酌情做出執(zhí)法決定的權(quán)力。同樣這種執(zhí)法權(quán)的行使主體應(yīng)當(dāng)既包括城管執(zhí)法部門(mén)，也包括城管執(zhí)法人員。當(dāng)然， 城管執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)進(jìn)行執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)以城管執(zhí)法主體的名義做出執(zhí)法自由裁量行為。
（三）目前城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的主要類(lèi)型
城管作為集中行使行政處罰權(quán)的一種制度， 行政自由裁量權(quán)必然伴隨城管執(zhí)法的自始至終， 既包括實(shí)體性權(quán)力，也包括程序性權(quán)力。城管執(zhí)法中的行政自由裁量權(quán)可以概括為以下幾種：1.認(rèn)定執(zhí)法相對(duì)人行為是否違法的自由裁量權(quán)，進(jìn)而決定是否應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的權(quán)力。2.認(rèn)定執(zhí)法相對(duì)人違法行為性質(zhì)的自由裁量權(quán)， 進(jìn)而決定應(yīng)當(dāng)適用何種違法案由予以行政處罰的權(quán)力。3.判定執(zhí)法相對(duì)人行為違法情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)， 進(jìn)而決定是否予以處罰的權(quán)力。4.在決定對(duì)執(zhí)法相對(duì)人違法行為給予行政處罰時(shí)，就處罰種類(lèi)和幅度作出決定的自由裁量權(quán)，進(jìn)而決定給予何種行政處罰的權(quán)力。5.對(duì)執(zhí)法相對(duì)人違法行為做出行政處罰決定時(shí)選擇適用法律規(guī)范的自由裁量權(quán)。6.對(duì)作出具體行政行為時(shí)限的自由裁量權(quán)。7.決定是否予以強(qiáng)制執(zhí)行以及如何強(qiáng)制執(zhí)行的自由裁量權(quán)。8.對(duì)是否作出具體行政行為（作為與不作為）的自由裁量權(quán)。
上述表明， 城管執(zhí)法主體享有的自由裁量權(quán)是執(zhí)法權(quán)，不是立法權(quán)。也就是說(shuō)，這種自由裁量權(quán)是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其城管執(zhí)法人員在處理具體執(zhí)法事件時(shí), 在法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的范圍內(nèi),擁有依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)牟昧糠椒ɑ蛘咝姓胧┑臋?quán)力。在這種權(quán)力范圍內(nèi),城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其城管執(zhí)法人員對(duì)于做出何種決定有一定程度的“自由”，可以在各種可能采取的行動(dòng)方案中進(jìn)行選擇，可以判斷并決定是否需要“作為”或者“不作為”。
二、城管執(zhí)法自由裁量權(quán)存在的價(jià)值與規(guī)制的必要性
在法治社會(huì)，權(quán)力來(lái)源于法律，要受到法律的控制。然而“在世界史上沒(méi)有任何一個(gè)法律制度無(wú)自由裁量權(quán)。取消自由裁量會(huì)危害政治程序，會(huì)抑制個(gè)體正義”。雖然法治要求一切社會(huì)管理行為都要嚴(yán)格納入到法治軌道，但在當(dāng)今的法治社會(huì)中，行政管理并非意味著將法律簡(jiǎn)單地具體化， 有時(shí)國(guó)家的行政管理仍需要依靠人的智慧，自由裁量權(quán)存在于行政執(zhí)法程序的自始至終，其公正行使，能夠有效增強(qiáng)執(zhí)法辦案的準(zhǔn)確性和靈活性，特別是在城管行政執(zhí)法當(dāng)中，自由裁量權(quán)必不可少，又必須規(guī)制。
（一）保留執(zhí)法自由裁量權(quán)是行政法治進(jìn)步、城市管理的需要
行政自由裁量權(quán)是行政管理權(quán)的重要組成部分，也是行政管理權(quán)力中最顯著的一部分， 它能使行政執(zhí)法者按照實(shí)際情況合理地處理行政管理問(wèn)題， 由于行政管理事務(wù)的廣泛性與復(fù)雜性， 必然要求賦予行政主體一定的行政自由裁量權(quán)。這一點(diǎn)在城市管理領(lǐng)域尤為突出。
1. 公平正義需要城管執(zhí)法自由裁量權(quán)。從我國(guó)行政管理史上來(lái)看，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)算得上是一個(gè)“新”部門(mén)，雖然其執(zhí)法所涉領(lǐng)域有些并不是現(xiàn)代社會(huì)才出現(xiàn)的， 但所涉事務(wù)卻時(shí)?！胺隆?。城市管理執(zhí)法權(quán)會(huì)由于社會(huì)事務(wù)的增多和城市管理的需要而不斷擴(kuò)大， 相對(duì)穩(wěn)定的法律規(guī)則難以滿足城市迅速發(fā)展的管理需求， 必然需要城管部門(mén)享有較大的或者說(shuō)是更多的執(zhí)法自由裁量權(quán)， 要求城管執(zhí)法根據(jù)客觀實(shí)際情況和法律精神以及執(zhí)法人員通過(guò)專(zhuān)業(yè)的理性判斷加以靈活處理城管事務(wù)， 對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系、法律關(guān)系進(jìn)行有效的管理。但這還不夠。特別是在我國(guó)的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中， 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，改革開(kāi)放形勢(shì)多變，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度相對(duì)較快，對(duì)城管執(zhí)法部門(mén)靈活處理復(fù)雜的管理問(wèn)題，要求更為提高，不僅需要做到“相同情況相同處理，不同情況不同處理”，有時(shí)甚至需要即使是“相同情況”，亦應(yīng)做“不同處理”，以求實(shí)現(xiàn)真正的公平正義。
2.科學(xué)管理需要城管執(zhí)法自由裁量權(quán)。城市管理執(zhí)法部門(mén)是根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘泄芾硇枰M建起來(lái)的行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，涉及范圍廣泛，特別是專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性要求不斷提高。城管執(zhí)法不僅要依法進(jìn)行，還應(yīng)科學(xué)管理，以滿足城市管理所具有的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性以及實(shí)時(shí)性、地域性等特點(diǎn)之需。
3.高效行政需要城管執(zhí)法自由裁量權(quán)。效率是行政管理的生命。行政自由裁量權(quán)能夠賦予行政執(zhí)法部門(mén)享有在法律制約下具有靈活性與合理性的權(quán)力， 使行政執(zhí)法部門(mén)能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)地及時(shí)處理各種違法問(wèn)題， 應(yīng)對(duì)城市發(fā)展變化的復(fù)雜性、多變性、快速性，提高管理效率，適應(yīng)越來(lái)越多的行政事務(wù)需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況運(yùn)用自由裁量權(quán)來(lái)靈活處理進(jìn)行管理的需要。目前我國(guó)城市管理行政法制尚不夠健全， 特別是有些內(nèi)容存在著一定的“概括性”甚至“模糊性”，這就要求行政立法賦予城管執(zhí)法部門(mén)以必要的自由裁量權(quán)， 使之在處理各種違法現(xiàn)象時(shí)能夠更加切合客觀情勢(shì)， 在法定范圍內(nèi)做出靈活高效的處理決定，以達(dá)到依法行政，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，維護(hù)城市秩序的目的。
4. 彌補(bǔ)實(shí)在法律規(guī)定的不足需要城管執(zhí)法自由裁量權(quán)。城市的快速發(fā)展與立法的相對(duì)滯后,為城管執(zhí)法部門(mén)享有較大的、更多的執(zhí)法自由裁量權(quán)提供了廣闊時(shí)空。
（二）規(guī)制執(zhí)法自由裁量權(quán)是行政法治進(jìn)步、保護(hù)權(quán)利的需要
城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大， 一方面有利于發(fā)揮城管執(zhí)法職能的能動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)城市法治的要求，滿足城市生活的需要；另一方面又可能對(duì)依法治市、權(quán)利保障構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。按照馬克思主義辯證唯物主義觀點(diǎn)，任何事物都有兩重性， 一個(gè)能動(dòng)的權(quán)力沒(méi)有約束必然不利于法治進(jìn)步，不利于對(duì)權(quán)利的保護(hù)，特別是對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)不得缺乏必要的監(jiān)督和規(guī)制。
1.防止執(zhí)法自由裁量權(quán)自我膨脹或擅自擴(kuò)大。執(zhí)法裁量作為一種執(zhí)法手段， 應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)立法目的為宗旨。但是，權(quán)力的本性使“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，對(duì)權(quán)力必須予以制約。自由裁量權(quán)亦不能例外。
2.防止執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)。公權(quán)容易被濫用，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。私權(quán)的保護(hù)在很大程度上取決于對(duì)公權(quán)力的有效制約。公權(quán)力無(wú)法濫用，私權(quán)利才能得到有效保障。行政裁量權(quán)作為法律賦予行政執(zhí)法者執(zhí)法的手段和工具， 目的是為了更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如果自由裁量權(quán)被濫用，必然導(dǎo)致授權(quán)的目的與行使的目的不一致。為了使這把“雙刃劍”為善，保障執(zhí)法者運(yùn)用其時(shí)確實(shí)是為了追求法定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，杜絕這把“雙刃劍”為惡、偏私，就有必要對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制。
3. 確保執(zhí)法相對(duì)人享有的程序性權(quán)利不受抑制。由于自由裁量權(quán)具有執(zhí)法自主性和執(zhí)法靈活性， 決定了其更易于被濫用， 也決定了執(zhí)法相對(duì)人對(duì)執(zhí)法者難免懷有畏懼心理，加之如果已為違法行為產(chǎn)生心虛的心理，導(dǎo)致執(zhí)法相對(duì)人面對(duì)執(zhí)法時(shí)，有權(quán)利也不敢大膽行使，有意見(jiàn)也不敢充分表達(dá)，或者存在怕得罪執(zhí)法人員，或者怕再遭受報(bào)復(fù)等心態(tài)。為了防止行政執(zhí)法者通過(guò)濫用自由裁量權(quán)破壞形式正義，從而導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)加以規(guī)制， 既使行政相對(duì)人的程序性權(quán)利得以張揚(yáng)，又使行政執(zhí)法者的執(zhí)法狀態(tài)受到廣泛監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政法治。
三、 城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的自我規(guī)制———現(xiàn)狀、成效、問(wèn)題與解決思路
（一）城管執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制基本現(xiàn)狀
由于城管執(zhí)法部門(mén)處罰職能覆蓋領(lǐng)域廣，依據(jù)多，裁量空間大，具體執(zhí)法辦案人員的整體素養(yǎng)普遍有待提高，加之在執(zhí)法過(guò)程中時(shí)常會(huì)受到各種主客觀因素的干擾，現(xiàn)實(shí)社會(huì)對(duì)其執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果所產(chǎn)生的負(fù)面影響反應(yīng)比較強(qiáng)烈。為此，全國(guó)各地城管執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)在他律的基礎(chǔ)上，又進(jìn)行自我規(guī)制。這已成為一種共識(shí)，并已在城管執(zhí)法實(shí)踐中成為普遍趨勢(shì)。從城管執(zhí)法機(jī)關(guān)自我規(guī)制自由裁量權(quán)的具體做法來(lái)看，無(wú)論城市大小，各城管執(zhí)法機(jī)關(guān)大都根據(jù)各自的“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”的要求或者部署，制定了具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，雖然這些規(guī)范性文件名稱(chēng)不一。如《北京裁量辦法》、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)暫行規(guī)定》、《長(zhǎng)沙市城市管理行政執(zhí)法局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》、《鐵嶺市城市管理綜合行政執(zhí)法局行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《鐵嶺裁量標(biāo)準(zhǔn)》）、《麻陽(yáng)苗族自治縣城市管理行政執(zhí)法局行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)(試行)》等。這些規(guī)范性文件普遍都將涉及自由裁量權(quán)的處罰行為一一加以具體規(guī)范，首先明確行為依據(jù)，在明確行為依據(jù)的基礎(chǔ)上，將針對(duì)違法行為的處罰執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。但細(xì)化的程度和考慮的因素不盡相同。如《北京辦法》根據(jù)違法行為發(fā)生的事實(shí)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，確定了影響行政處罰罰款數(shù)額的四個(gè)主要因素：區(qū)域因素、情節(jié)因素、變量因素和系數(shù)因素，并規(guī)定了相應(yīng)處罰計(jì)算公式：行政罰款數(shù)額=罰款基數(shù)X（基準(zhǔn)系數(shù)+區(qū)域系數(shù)+情節(jié)系數(shù)+變量系數(shù)）。公式中，罰款基數(shù)為法定處罰幅度內(nèi)的最低罰款額或者指定罰款額；區(qū)域系數(shù)按照2008年北京奧運(yùn)會(huì)時(shí)期“平安北京”所確定的嚴(yán)格控制地區(qū)、重點(diǎn)管理地區(qū)和日常管理地區(qū)三類(lèi)地區(qū)確定；情節(jié)系數(shù)按照“是否屢罰屢犯”等因素確定；變量系數(shù)根據(jù)與違法事實(shí)密切相關(guān)的面積、體積、數(shù)量、長(zhǎng)度、位置、距離、持續(xù)時(shí)間等因素確認(rèn)。為避免適用計(jì)算公式有可能造成行政處罰結(jié)果顯失公正，對(duì)涉及較大數(shù)額罰款的重大、疑難、復(fù)雜案件，經(jīng)案審會(huì)集體討論，可以決定最終的處罰額度。再如《鐵嶺裁量標(biāo)準(zhǔn)》中將有關(guān)上位法規(guī)定的內(nèi)容按“適用條件和事實(shí)要件”進(jìn)行“處罰階次分類(lèi)”，從而確定處罰標(biāo)準(zhǔn)和處罰決定權(quán)限。
（二）城管執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制取得的成效
各城管執(zhí)法部門(mén)對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)進(jìn)行自我規(guī)制以后，一定程度上促進(jìn)了依法執(zhí)法，特別是以下幾點(diǎn)值得肯定：1.進(jìn)一步增加了執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一性，在一定程度上彌補(bǔ)了執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊帶來(lái)執(zhí)法水平不一的現(xiàn)狀。2.進(jìn)一步增加了適用規(guī)范的透明度，在一定程度上遏制了城管執(zhí)法負(fù)面影響不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。3.進(jìn)一步增強(qiáng)了上下級(jí)權(quán)力監(jiān)督，促進(jìn)了執(zhí)法高效、公開(kāi)、公平和公正。4.進(jìn)一步提高了行政主體及其執(zhí)法人員對(duì)自由裁量權(quán)依法行使的關(guān)注度， 促進(jìn)了執(zhí)法主體與執(zhí)法者對(duì)依法執(zhí)法兩個(gè)積極性的發(fā)揮。
（三）城管執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制存在的問(wèn)題與解決思路
各地城管執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制工作在取得上述成效的同時(shí)，在實(shí)際操作中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，這些問(wèn)題如果不予重視與解決，勢(shì)必會(huì)對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)自我規(guī)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)產(chǎn)生負(fù)面影響。
1. 在某些方面， 自由裁量行為變相成了羈束裁量行為。這一方面給本應(yīng)具有自由裁量余地的個(gè)案實(shí)現(xiàn)正義設(shè)置了障礙；另一方面又因部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)不夠全面，對(duì)有關(guān)自我規(guī)制規(guī)范的本意和宗旨不能正確領(lǐng)會(huì)，在行使執(zhí)法權(quán)時(shí)，不考慮案情需要，機(jī)械執(zhí)行裁量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果是從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端， 仍然難以保證執(zhí)法過(guò)程正確貫徹自由裁量權(quán)必須遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)。如機(jī)械地理解“相同情況相同處理，不同情況不同處理”。現(xiàn)實(shí)中，即使當(dāng)事人的違法程度一樣，而當(dāng)事人自身情況不同或者家庭背景情況不同，諸等因素亦應(yīng)成為執(zhí)法人員衡量執(zhí)法尺度的重要參考。
通過(guò)規(guī)制執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)將自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)化為羈束裁量權(quán)， 執(zhí)法人員本應(yīng)享有的自由裁量權(quán)削減， 雖然看似依“法”的含量增加了，但是本應(yīng)考慮的因素不再考慮，不僅會(huì)影響執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任心、能動(dòng)執(zhí)法的積極性和主動(dòng)性，也不利于促進(jìn)執(zhí)法人員提高整體素質(zhì)的積極性，而且從城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)效果來(lái)看，也并不十分理想。一直以來(lái)， 各國(guó)對(duì)于如何規(guī)制自由裁量權(quán)， 都在做著自己的努力，但似乎也是一致的看法，那就是自由裁量權(quán)于行政管理，其存在是必要的。即規(guī)制并非意味著取消。如果將自由裁量權(quán)通過(guò)自我規(guī)制變?yōu)橐环N完全的羈束裁量權(quán)，并不可取。第一， 自由裁量權(quán)既是法律法規(guī)賦予行政主體的，也是賦予行政執(zhí)法者的。執(zhí)法人員所屬行政主體不能借自我規(guī)制之名將其變?yōu)榱b束裁量權(quán)， 否則即違反法律優(yōu)先和法律保留原則。第二，不利于執(zhí)法人員發(fā)揮執(zhí)法的能動(dòng)性和追求個(gè)案公平、公正的積極性和責(zé)任感。第三，不利于執(zhí)法人員提高自身執(zhí)法素養(yǎng)的自覺(jué)性和主動(dòng)性。如果規(guī)制向著與規(guī)制目標(biāo)相反的方向發(fā)展， 不僅是立法者不愿看到的，也是行政相對(duì)人不愿看到的。
2.規(guī)定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件的位階普遍偏低，權(quán)威性不高，且相關(guān)規(guī)范之間的一致性欠缺，極易引發(fā)爭(zhēng)議。這類(lèi)表現(xiàn)比較多， 縱向的如下位自我規(guī)制規(guī)范與上位法規(guī)范不配套，甚至不一致，如《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第31條規(guī)定：“在道路上設(shè)置的井蓋、雨箅， 應(yīng)當(dāng)保持完好。出現(xiàn)損壞、丟失、移位的，所有權(quán)人或者維護(hù)管理單位應(yīng)當(dāng)立即采取設(shè)置警示標(biāo)志、護(hù)欄等臨時(shí)防護(hù)措施并及時(shí)維修、更換?！薄斑`反前款規(guī)定的，責(zé)令改正，并可處200元以上2000元以下罰款?！倍凑铡侗本┎昧繖?quán)一覽表》對(duì)這類(lèi)違法行為的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定， 罰款的最高額度就有可能超過(guò)《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》第31條規(guī)定的最高罰款額度。橫向的如同位法規(guī)范不配套，如關(guān)于《廈門(mén)市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定違章行為的違法程度是以違法行為的發(fā)生地為標(biāo)準(zhǔn)， 但違章行為的發(fā)生地是否小街巷、次干道、主要街道，目前廈門(mén)市尚未制定統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)， 需由城管執(zhí)法人員主觀判斷。
執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)大都是由城管執(zhí)法部門(mén)自行制定的， 雖然其制定機(jī)關(guān)的級(jí)別較低， 卻是城管執(zhí)法的主要依據(jù)，如《北京裁量辦法》第10條即規(guī)定：“對(duì)同一違法行為，可以適用多部法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《一覽表》的具體規(guī)定執(zhí)行?！钡?4條還規(guī)定：“本市城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行案卷評(píng)查以及審理行政復(fù)議案件， 應(yīng)當(dāng)將本辦法作為審理處罰行為合理性的重要依據(jù)。”由此引發(fā)行政爭(zhēng)議不可避免。
3.各自為政制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，有損法律面前人人平等的憲法、法治原則，也有礙實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。如山東省政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》制定了《山東省實(shí)施〈城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《山東辦法》”），其中對(duì)有關(guān)違法行為規(guī)定了比較詳細(xì)的罰則，而山東省的不同城市卻規(guī)定得并非一致。如青島市城管行政執(zhí)法局制定的《青島市城管執(zhí)法行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)在主干道兩側(cè)及主干道兩側(cè)臨街建筑物的未封閉陽(yáng)臺(tái)、窗外擺放有礙觀瞻的物品的規(guī)定罰款20元，情節(jié)嚴(yán)重的，罰款50元。而淄博市城管行政執(zhí)法局制定的《淄博市城市管理行政處罰自由裁量權(quán)參照標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)在臨街建筑的陽(yáng)臺(tái)、窗外堆放、擺設(shè)或者吊掛有礙市容和公共安全物品的規(guī)定經(jīng)教育改正的， 處以警告；未按要求改正的，堆放、擺設(shè)或吊掛物品有礙市容的，處以10元罰款，有礙公共安全的，處以20元罰款。不僅如此，該兩個(gè)規(guī)定所依據(jù)的規(guī)范性文件也不盡相同，前者依據(jù)的是國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《青島市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》，后者依據(jù)的只是《淄博市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》?！渡綎|辦法》本來(lái)對(duì)有關(guān)違法行為明確地規(guī)定了處罰幅度，可其下位規(guī)范性文件對(duì)《山東辦法》卻只字未提?！渡綎|辦法》第2條還明確規(guī)定：“在本省設(shè)市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一切單位和個(gè)人都必須遵守《條例》和本辦法?！?/p>
本來(lái)城管部門(mén)自我規(guī)制自由裁量權(quán)是為了防止自由裁量的濫用， 但是如果不嚴(yán)格遵循法律優(yōu)先和法律保留等法治原則的要求規(guī)制， 將執(zhí)法者的濫用轉(zhuǎn)換為行政主體的濫用， 仍不免給社會(huì)造成城管執(zhí)法部門(mén)有恣意執(zhí)法之嫌。
4.處罰標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化也欠合理。如按《廈門(mén)市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，噪聲超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)5分貝屬違法程度較輕微，處罰標(biāo)準(zhǔn)為2000-8000元，上下輻度仍然較大。另又規(guī)定，噪聲超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)5-10分貝屬違法程度輕微，處罰標(biāo)準(zhǔn)為8000-10000元。實(shí)際操作，若噪聲超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)6分貝，只比較輕微標(biāo)準(zhǔn)最高上限5分貝超過(guò)1分貝， 罰款額度卻由最低2000上升到最低8000元， 波動(dòng)太大，有欠合理。
鑒于上述問(wèn)題，筆者以為，在肯定城管執(zhí)法部門(mén)自我規(guī)制自由裁量權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重解決以下問(wèn)題。
首先是提高規(guī)制城管執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)范性文件的位階層級(jí)。就目前來(lái)看，由城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)“各自為政”地規(guī)制自由裁量權(quán)，自行設(shè)定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，不僅位階太低，而且影響執(zhí)法的統(tǒng)一性。特別是目前許多規(guī)則與上位法的規(guī)定不一致， 致使嚴(yán)重違反法律優(yōu)先和法律保留原則的現(xiàn)象大量存在，其合法性難免受到質(zhì)疑。要解決這類(lèi)違法現(xiàn)象，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)加強(qiáng)省一級(jí)的地方立法，即使是執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，不僅提高了規(guī)制文件的位階層級(jí)， 也有利于對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)制的統(tǒng)一。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，從國(guó)家法治建設(shè)來(lái)看，意義更為重大。
其次是規(guī)制城管執(zhí)法自由裁量權(quán)， 并非將其裁量行為等齊劃一。正如英國(guó)著名學(xué)者威廉·韋德所言：“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)， 而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使?，F(xiàn)代政府管理要求盡可能多且盡可能廣泛的裁量權(quán)， 議會(huì)法案起草者也竭力尋找能使裁量權(quán)變得更為廣泛的新的措詞形式， 議會(huì)在通過(guò)這些法案時(shí)也無(wú)意多加思量?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)管理當(dāng)中，由于社會(huì)管理事務(wù)的多元性和行政案件的復(fù)雜性， 行政主體不可能針對(duì)所有的行政事務(wù)均采用同一的法律思維與行政行為手段。同樣，也不可能針對(duì)同樣的行政事務(wù)采用完全同一的行政手段。因此，針對(duì)不同的行政案件，行政主體作出的行政自由裁量權(quán)的內(nèi)容必然要有一定的尺度或幅度，一刀切式的管理模式必然產(chǎn)生社會(huì)管理不公或者管理缺失。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)劃一，看似規(guī)范了自由裁量權(quán)，其實(shí)存在著潛在的隱患。特別是對(duì)執(zhí)法中有關(guān)“相同情況相同對(duì)待，不同情況不同對(duì)待”的要求絕對(duì)不可機(jī)械理解。對(duì)于“同樣情況做不同對(duì)待，不同情況做同樣對(duì)待”的做法，也不能一概而論為“以權(quán)謀私”。因?yàn)槿绻瑯忧闆r一律做同樣對(duì)待，那就沒(méi)有自由裁量了，與羈束行政有何區(qū)別？現(xiàn)實(shí)生活是千差萬(wàn)別的，處在同樣法律關(guān)系中的人，實(shí)施同樣法律行為的人的情況(經(jīng)濟(jì)狀況、身體條件、智力水平、社會(huì)背景以及由此決定的行為目的、動(dòng)機(jī)、行為方式、行為結(jié)果等)是千差萬(wàn)別的，法律不可能針對(duì)千差萬(wàn)別的情況做出千差萬(wàn)別的規(guī)定。同樣，其他規(guī)范性文件也不可能對(duì)千差萬(wàn)別的情況做出千差萬(wàn)別的規(guī)定。如果這樣強(qiáng)行統(tǒng)一成一個(gè)模式的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)， 無(wú)異于將自由裁量立法變?yōu)榱b束性規(guī)則，將執(zhí)法自由裁量權(quán)變相取消，代之以羈束性執(zhí)法權(quán)。行政自由裁量權(quán)的授予，就是為了給予執(zhí)法者視情況需要以裁量機(jī)會(huì)， 達(dá)到符合行政目的與合法合理的要求。只有這樣才能提高個(gè)案執(zhí)法的公正率。
德國(guó)行政法學(xué)家毛雷爾指出:“裁量主要服務(wù)于個(gè)案正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)處于這種情形之下:既要按照法定目的觀考慮(法律目的、合理性)，又要考慮案件的具體情況，從而找出適當(dāng)?shù)?、合理的解決辦法?！惫P者認(rèn)為，保障個(gè)案實(shí)質(zhì)正義是行政裁量存在的最重要的根據(jù)。即使裁量權(quán)有被執(zhí)法者濫用的風(fēng)險(xiǎn)(法律自然應(yīng)將這種風(fēng)險(xiǎn)控制到最小限度)，為了盡可能追求個(gè)案可能的實(shí)質(zhì)正義，裁量權(quán)仍不能不賦予執(zhí)法者，執(zhí)法者亦不能為顯示自己的“公正”形象和避免不公正嫌疑而放棄裁量權(quán)的行使。行政主體為防止裁量權(quán)濫用而對(duì)裁量權(quán)行使加以適當(dāng)、適度自我規(guī)制雖屬必須，但這種自我規(guī)制絕不能過(guò)分、過(guò)度。否則，就可能妨礙裁量權(quán)的有效行使，不僅影響行政管理的效率，更影響實(shí)質(zhì)正義和實(shí)質(zhì)法治的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)?！?yàn)橛卜热毁x予了行政主體以裁量權(quán)， 它就不可能再對(duì)被授裁量權(quán)的行政主體處置相應(yīng)事務(wù)作更進(jìn)一步的具體明確的規(guī)定，或更進(jìn)一步制定裁量基準(zhǔn)式的規(guī)則。否則，行政裁量空間就會(huì)大為壓縮，甚至使之不復(fù)存在，行政裁量就無(wú)裁量可言。
第三是盡快提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。城管執(zhí)法人員對(duì)于法律規(guī)定的理解是依法正確行使執(zhí)法自由裁量權(quán)的重要前提條件。從城管機(jī)構(gòu)設(shè)置之初城管執(zhí)法人員構(gòu)成進(jìn)行考察，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)過(guò)10多年的執(zhí)法歷練和執(zhí)法隊(duì)伍的發(fā)展壯大，城管隊(duì)伍的執(zhí)法水平已經(jīng)大大提高。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，目前城管執(zhí)法水平離行政法治和廣大公眾的要求，差距還很大。要想縮小這一差距，僅靠將自由裁量執(zhí)法權(quán)通過(guò)自我規(guī)制變成準(zhǔn)羈束性執(zhí)法權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從素質(zhì)上提高城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體水平。自由裁量權(quán)是行政主體的自由裁量權(quán)，還是既是行政主體的自由裁量權(quán)，也是執(zhí)法者的自由裁量權(quán)？早在16世紀(jì)，英國(guó)的科克大法官就曾指出：“自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人的意見(jiàn)做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事”，即其“不應(yīng)是專(zhuān)斷的、含糊不清的、捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力”?？瓶舜蠓ü俚倪@段話中多次提到“個(gè)人”，表明“自由裁量權(quán)”應(yīng)當(dāng)是執(zhí)法者擁有并行使的，而不僅限于行政機(jī)關(guān)。但從城管執(zhí)法部門(mén)各自為政進(jìn)行自由裁量規(guī)制的行為來(lái)看，有些地方， 自由裁量權(quán)完全成了行政主體的自由裁量權(quán)，而具體執(zhí)法者的自由裁量權(quán)被“限制”抑或被“剝奪”。作為權(quán)宜之計(jì)，滿足群眾要求，從實(shí)踐來(lái)看，似無(wú)可厚非。而且法律賦予自由裁量權(quán)的行政機(jī)關(guān)有將自由裁量行為進(jìn)行基準(zhǔn)量化的權(quán)力，甚至有學(xué)者根據(jù)自由裁量的幅度將裁量權(quán)力劃分為高度、中度、低度裁量權(quán)，但終究是要使執(zhí)法人員享有裁量的權(quán)力。如果一味地通過(guò)制定所謂的“執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)”以削減執(zhí)法者的自由裁量權(quán)力，很容易使素質(zhì)不高的執(zhí)法人員“機(jī)械”執(zhí)法。久而久之，不僅依法執(zhí)法的水平難以提高， 執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)也難以提高。行使行政自由裁量權(quán)的主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而具體行政行為的操作者是行政主體執(zhí)法人員，因此，在執(zhí)法層面對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，是解決行政自由裁量權(quán)被濫用的有效途徑，也是當(dāng)務(wù)之急。只有盡可能迅速地提高執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，使其能夠自覺(jué)依法正當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)，才能真正有效地體現(xiàn)出政府工作水平的提高。
第四是加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)自我規(guī)制的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)自我規(guī)制的監(jiān)督應(yīng)從立法、執(zhí)法程序和權(quán)利救濟(jì)等方面進(jìn)行全方位監(jiān)控。從立法方面加強(qiáng)監(jiān)控，目前所要加強(qiáng)的，除上述之外，還應(yīng)當(dāng)著重從地方立法層面加強(qiáng)執(zhí)法程序規(guī)制和裁量基準(zhǔn)規(guī)制， 特別是地方性法規(guī)。提高規(guī)制裁量基準(zhǔn)和執(zhí)法程序的規(guī)范性文件的位階，更有利于彰顯國(guó)家賦予執(zhí)法裁量權(quán)的立法目的、立法精神、基本原則或者政策目標(biāo)。與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法部門(mén)自我規(guī)制的規(guī)范性文件的備案審查制度。特別是應(yīng)當(dāng)建立和完善在備案審查制度中的公眾參與機(jī)制， 發(fā)揮公眾參與城管執(zhí)法自我規(guī)制規(guī)范性文件監(jiān)督的作用。從國(guó)家層面來(lái)講，應(yīng)當(dāng)加快行政程序統(tǒng)一立法的進(jìn)程。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加快行政責(zé)任追究制的立法，進(jìn)一步規(guī)范、明晰行政執(zhí)法主體的責(zé)任。從執(zhí)法程序方面強(qiáng)化監(jiān)控，目前應(yīng)當(dāng)緊貼執(zhí)法實(shí)際，加強(qiáng)城管部門(mén)對(duì)其執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程以及執(zhí)法合理性、合法性的掌控。從權(quán)利救濟(jì)方面強(qiáng)化監(jiān)控，需要加強(qiáng)兩方面的工作，一是通過(guò)行政復(fù)議加強(qiáng)對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件的監(jiān)控；二是以修改行政訴訟法為契機(jī)， 將規(guī)章以下規(guī)范性文件納入司法審查受案范圍， 建立對(duì)規(guī)章以下行政規(guī)范性文件的司法審查制度；三是充分利用現(xiàn)行行政訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的司法審查。盡管目前我國(guó)司法審查的范圍還僅限于《行政訴訟法》第54條規(guī)定的“濫用職權(quán)”和“行政處罰顯失公正”兩個(gè)方面，但其法治監(jiān)督的作用不容輕視。
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